Новые консультации в системе ГАРАНТ Консалтинг

Действия и бездействие руководителя бюджетного учреждения

Согласно положениям пп. 2 п. 5.1 ст. 32 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" контроль за деятельностью государственных бюджетных учреждений г. Москвы осуществляется в порядке, установленном постановлением Правительства Москвы от 15.02.2011 N 30-ПП, органами исполнительной власти г. Москвы, исполняющими функции и полномочия учредителя соответствующего бюджетного учреждения.
В рассматриваемом случае таким органом является Департамент образования г. Москвы (смотрите также приказ Департамента образования г. Москвы от 30.03.2011 N 251), а непосредственно контрольные мероприятия осуществляются Службой финансового контроля данного департамента - ГКУ СФК ДО (п. 3.1 распоряжения Правительства Москвы от 28.09.2011 N 749-РП).
Действительно, осуществляя контрольные мероприятия ГКУ СФК ДО фиксирует нарушения, допущенные в деятельности учреждений, представляя соответствующий акт учредителю проверяемого учреждения - Департаменту образования г. Москвы и руководителю проверяемого учреждения для принятия соответствующих решений.
Судьи отмечают, что "...сами по себе выводы проверяющих о возмещении сумм в бюджет не налагают прямо на учреждение исполнить конкретно ту или иную обязанность" (смотрите, в частности, определение Арбитражного суда г. Москвы от 30.10.2012 по делу N А-40-99500/12). Однако это вовсе не повод для того, чтобы руководителю учреждения ничего не предпринимать.
Как минимум, должны быть изучены недостатки, отраженные в акте, составлен план их устранения, который может быть представлен учредителю.
Ведь если факты "неэффективного использования" средств должны указать руководителю учреждения на возможную необходимость корректировки осуществляемой деятельности с целью недопущения недостатка впредь, то факты "неправомерного использования" могут свидетельствовать о причинении ущерба учреждению, причины которого должны быть расследованы, виновные лица и точные суммы ущерба установлены, а меры к его возмещению приняты.
В частности, по результатам такого расследования речь может идти как о возмещении ущерба учреждению недобросовестными контрагентами*(1), так и привлечении к ответственности виновных лиц, включая и бывшего руководителя учреждения*(2).
Именно такой порядок, по мнению специалистов уполномоченных органов, наиболее соответствует задачам возмещения причиненного ущерба*(3).
Кроме того, в ходе расследования могут быть установлены факты противоправных действий должностных лиц учреждения (например, бывшего руководителя). В этом случае собранные материалы будет необходимо передать в правоохранительные органы (органы внутренних дел, прокуратуру)*(4). При этом передаваемые в правоохранительные органы материалы должны содержать суть нарушений со ссылкой на соответствующие законодательные, нормативные и иные правовые документы, с указанием суммы ущерба и виновных лиц, с приложением соответствующих актов, объяснительных должностных лиц. Обратиться в правоохранительные органы в рассматриваемом случае может как новый руководитель учреждения, так и учредитель этого учреждения.
Предположим, что новый руководитель учреждения в силу ряда причин решил бездействовать и не принимать никаких мер по акту проверки учреждения ГКУ СФК ДО.
С одной стороны:
- прямого действительного ущерба он своим бездействием не причиняет, поэтому нет оснований для его привлечения к ответственности в соответствии со ст. 277 ТК РФ;
- привлечение его к погашению убытков (в размере упущенной выгоды) учредителем в порядке п. 3 ст. 53 ГК РФ сомнительно;
- целей извлечения выгод и преимуществ для себя или других лиц он (вроде бы) не преследует, поэтому не злоупотребляет полномочиями (ст. 201 УК РФ).
С другой стороны:
- не отражая в бухгалтерском учете исправительные (дополнительные) записи в сумме выявленных переплат, неположенных выплат и завышенных объемов работ, а также не отражая суммы ущерба, он грубо нарушает порядок ведения бухгалтерского учета и допускает искажение бухгалтерской отчетности, а следовательно, должен нести ответственность согласно ст. 18 Федерального закона от 21.11.1996 N 129-ФЗ "О бухгалтерском учете"*(5);
- принятие необоснованного решения руководителем организации, повлекшего за собой нарушение сохранности имущества, неправомерное его использование или иной ущерб имуществу организации, равно как и однократное грубое нарушение руководителем организации своих трудовых обязанностей, может явиться причиной его увольнения (п.п. 9, 10 ст. 81 ТК РФ).

Возмещение бюджетным учреждением сумм неэффективных и неправомерных расходов

Сразу отметим, что в рассматриваемом случае:
- бюджетное учреждение не является получателем бюджетных средств и участником бюджетного процесса (ст. 6 БК РФ);
- констатация "неэффективных расходов" в акте проверки по общему правилу не влечет какого-либо возмещения;
- неправомерные расходы не были осуществлены за счет средств федерального бюджета;
- нарушения выявлены не органом государственного финансового контроля;
- учреждению (руководителю учреждения) не выдано предписание об устранении нарушения;
- указы Президента РФ, регулирующие бюджетные правоотношения, не могут противоречить БК РФ и федеральным законам, указанным в ст. 2 БК РФ (ст. 3 БК РФ).
В связи с чем к учреждению не могут быть применены меры, применяемые к нарушителям бюджетного законодательства, предусмотренные ст. 282 БК РФ и п. 4 Указа Президента РФ от 25.07.1996 N 1095 "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля Российской Федерации" (смотрите, например, постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.03.2009 N 18АП-1552/2009).
Бюджетное учреждение вправе самостоятельно распоряжаться субсидиями в соответствии с теми целями, для достижения которых они были выделены. При этом ответственность учреждение несет только за достижение показателей объема и качества, определенных в государственном задании, на выполнение которого предоставлена субсидия. Сокращение размеров субсидии (ее возврат) в связи с выявленным направлениям неэффективного или неправомерного использования средств, по нашему мнению, будет не в полной мере соответствовать положениям п. 3 ст. 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях".
Однако на практике, подобные условия нередко включаются в соглашение о предоставлении соответствующих субсидий государственным бюджетным (автономным) учреждениям*(6).
Поэтому, рассматривая необходимость возврата в бюджет допущенных "неправомерных расходов", учреждение должно исходить из:
- положений заключенного соглашения о предоставлении учреждению субсидии на выполнение государственного задания (целевой субсидии);
- источника финансового обеспечения осуществленных "неправомерных расходов".
При этом, если вышеуказанным соглашением не предусмотрено иное, возврат в бюджет должен осуществляться бюджетным учреждением, по мере возмещения ущерба (восстановленной задолженности) контрагентами (виновными лицами) и только в части расходов, осуществленных учреждением за счет бюджетных средств (в прошлые годы, как получателем бюджетных средств), либо средств целевых субсидий (инвестиций).

Ответ подготовил:
Эксперт службы Правового консалтинга ГАРАНТ
государственный советник РФ 3 класса Семенюк Александр

Ответ прошел контроль качества

20 ноября 2012 г.

*(1) Так, например, согласно п. 12 информационного письма Президиума ВАС РФ от 24.01.2000 N 51 наличие акта приемки работ, подписанного заказчиком, не лишает заказчика права представить суду возражения по объему и стоимости работ.
*(2) Привлечь к ответственности руководителя за свои управленческие действия может учредитель (п. 3 ст. 53 ГК РФ). Кроме того, полная материальная ответственность руководителя за прямой действительный ущерб, причиненный организации, предусмотрена ст. 277 ТК РФ.
*(3) Смотрите, в частности:
- "Переплаты и иные нарушения" (С.И. Зубакин, "Бюджетный учет", N 7, июль 2008 г.);
- письмо Росфиннадзора от 27.12.2007 N 43-01-02-25/5396 (по ссылке: http://www.krd.ru/files/file/gor_fians/o_netselevke_5396.doc).
*(4) В частности, речь может идти о:
- хищении (ст.ст. 158, 159, 160 УК РФ);
- злоупотреблении полномочиями (ст. 201 УК РФ);
- превышении должностных полномочий (ст. 286 УК РФ).
*(5) В частности, согласно ст. 15.11 КоАП грубое нарушение правил ведения бухгалтерского учета и представления бухгалтерской отчетности влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двух тысяч до трех тысяч рублей.
*(6) Смотрите, например, раздел 5 "Положения...", утвержденного приказом Департамента охраны здоровья населения Кемеровской области от 20.01.2012 N 45.