Новые консультации в системе ГАРАНТ Консалтинг

По данному вопросу мы придерживаемся следующей позиции:
Пролонгация ранее заключенного договора на новый срок может рассматриваться как новая закупка, в связи с чем у заказчика появляется необходимость отразить ее в отчетности о договорах, заключенных по итогам месяца.
В случаях изменения месячной или годовой суммы оплаты услуг, не связанной с пролонгацией договора, вопрос о том, имеет ли место новая закупка, изменение условий договора, или речь должна идти лишь об исполнении сторонами условий договора (например о порядке определения ежемесячной стоимости услуг), должен решаться в зависимости от условий конкретного договора, соглашений, заключаемых сторонами, и обстоятельств их исполнения.

Обоснование позиции:
I. Прежде всего, отметим, что согласно ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон N 223-ФЗ) этот федеральный закон не определяет порядок и способы закупки, не регулирует вопросы заключения, изменения и расторжения договоров, заключаемых по результатам таких закупок, а лишь устанавливает общие принципы закупки товаров, работ, услуг и основные требования к таким закупкам организациями (заказчиками), перечисленными в ч. 2 ст. 1 этого федерального закона.
При осуществлении своих закупок заказчики, помимо нормативных предписаний, руководствуются также разрабатываемыми и утверждаемыми ими самими положениями о закупке, содержащими требования к закупке, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки (способы закупки) и условия их применения, а также порядок заключения и исполнения договоров (ст. 2 Закона N 223-ФЗ, смотрите также письмо Минэкономразвития РФ от 02.09.2011 N Д28-317).
При том, что определения понятия "закупка" Закон N 223-ФЗ не содержит, из ряда положений этого закона (в частности ч. 2 ст. 2, ч.ч. 2, 6 ст. 3, ч. 5, п. 3 ч. 9 ст. 4 Закона N 223-ФЗ) и некоторых подзаконных нормативных правовых актов следует, что под закупкой понимаются проведение процедуры выбора поставщика (подрядчика, исполнителя) для заключения с ним договора на поставку товара (выполнение работ, оказание услуг) и само заключение такого договора. Закупка предполагает приобретение заказчиком определенного количества товара, определенного (или определимого исходя из срока исполнения договора) объема работы или услуги (п. 34 Положения о размещении в единой информационной системе информации о закупке (утверждено постановлением Правительства РФ от 10.09.2012 N 908, далее - Положение), п. 19 Порядка формирования информации и документов, а также обмена информацией и документами между заказчиком и Федеральным казначейством в целях ведения реестра договоров, заключенных заказчиками по результатам закупки, утвержденного приказом Минфина России от 29.12.2014 N 173н).
В правоприменительной практике не сложилось единого подхода к решению вопроса о том, означает ли пролонгация (в том числе автоматическая) договора его заключение на новый срок (то есть заключение нового договора), или в этом случае происходит лишь изменение условий ранее заключенного договора.
В ряде своих разъяснений Минэкономразвития России приходит к выводу о том, что в случае если договором, заключенным по итогам закупки, предусмотрено право пролонгации такого договора и при этом в случае пролонгации не изменяются существенные условия договора (за исключением объема, цены закупаемых товаров, работ, услуг и сроков исполнения договора), то продление срока действия договора без проведения повторной закупочной процедуры не противоречит требованиям Закона N 223-ФЗ. При этом заказчик в течение 10 дней со дня внесения таких изменений в договор обязан разместить в единой информационной системе (далее - ЕИС) информацию о продлении срока действия договора (письма от 29.11.2016 N Д28и-3162, от 14.11.2016 N Д28и-3082, от 08.11.2016 N Д28и-2915, от 12.09.2016 N Д28и-2316, от 29.02.2016 N Д28и-497, от 23.11.2015 N Д28и-3357).
Вместе с тем в некоторых письмах Минэкономразвития России отмечается, что злоупотребление пролонгацией заключенного договора может привести к необоснованному ограничению конкуренции по отношению к другим участникам закупки, что, как итог, приведет к нарушению норм Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (письма от 10.03.2016 N Д28и-640, от 29.02.2016 N Д28и-478).
Однако в других письмах специалисты этого министерства занимают иную позицию по этому вопросу, указывая, в частности, что по смыслу ст.ст. 153, 154, 420 ГК РФ пролонгация договора по своей сути является заключением нового договора, поэтому ежегодная автоматическая пролонгация не означает, что договор заключен на неопределенный срок. Поэтому при заключении каждого нового договора (равно как и при пролонгации ранее заключенного договора) необходимо соблюдать положения Закона N 223-ФЗ (письмо Минэкономразвития России от 14.08.2015 N Д28и-2350, смотрите также письмо от 29.03.2016 N Д28и-775).
На наш взгляд, при решении данного вопроса необходимо учитывать следующее. Договор (соглашение двух или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей - п. 1 ст. 420 ГК РФ) по правилам п. 1 ст. 432 ГК РФ считается заключенным, если между сторонами достигнуто соглашение по всем существенным условиям договора, которыми являются условия о предмете договора, условия, которые названы в законе или иных правовых актах как существенные или необходимые для договоров данного вида, а также все те условия, относительно которых по заявлению одной из сторон должно быть достигнуто соглашение. К существенным условиям договоров подряда и оказания услуг закон относит определение работ или услуг соответственно (п. 1 ст. 702, п. 1 ст. 703, п. 1 ст. 779 ГК РФ). В связи с этим, на наш взгляд, продление срока действия договора, сопряженное с согласованием соответствующих существенных условий этого договора, может квалифицироваться как заключение нового договора.
В этой связи обращает на себя внимание правовая позиция по вопросу о продлении договора аренды, изложенная в п. 10 информационного письма Президиума ВАС РФ от 16.02.2001 N 59 "Обзор практики разрешения споров, связанных с применением Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Согласно этим разъяснениям автоматическое продление договора аренды по окончании срока аренды при отсутствии заявления одной из сторон, предусмотренное условиями этого договора, означает, что фактически по окончании первоначального срока действия договора между сторонами начал действовать новый договор аренды, условия которого были идентичны условиям окончившегося договора. Логика этих разъяснений позволяет применить их к любому другому виду гражданско-правового договора, длящийся характер исполнения обязательств по которому непосредственно связан со сроком его действия. В частности, в отношении договора возмездного оказания услуг может быть применена и такая логика: его предметом является совершение исполнителем определенных действий или осуществление определенной деятельности (п. 1 ст. 779 ГК РФ), и можно сказать, что при продлении договора стороны согласовывают совершение новых определенных действий, пусть и аналогичных выполняемым ранее (действия, определенные в ранее заключенном договоре, уже совершены).
Поскольку в результате продления срока действия договора оказания услуг (в частности услуг телефонной связи) стороны фактически достигают соглашения о приобретении этих услуг в течение нового срока и, следовательно, о новом объеме услуг, такое продление, по нашему мнению, должно расцениваться как новая закупка*(1). В связи с осуществлением такой закупки заказчик, в силу ч.ч. 1, 2 ст. 2 Закона N 223-ФЗ, должен руководствоваться утвержденным положением о закупках и включать информацию о такой закупке в план закупок, формируемый и размещаемый заказчиком в ЕИС в соответствии с ч. 2 ст. 4 Закона N 223-ФЗ, а также в отчетность о договорах, заключенных по итогам месяца в соответствии с ч. 19 ст. 4 Закона N 223-ФЗ. Исключение составляют случаи, когда размещение сведений о закупках в ЕИС не требуется в связи с тем, что стоимость услуг не превышает 100 000 (в определенных случаях 500 000) рублей (ч. 15 ст. 4 Закона N 223-ФЗ).
II. В некоторых случаях речь идёт об "уточнении" цены договора на следующий месяц или год вне связи с его пролонгацией на новый срок. При решении вопроса о том, имеет ли место в такой ситуации новая закупка, сведения о которой следует отражать в ЕИС, или просто изменение условий ранее заключенного договора, необходимо исходить из условий договора и обстоятельств его исполнения.
Заметим, что, в отличие от Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", Закон N 223-ФЗ не предусматривает обязанности определять в договоре твердую цену на весь срок его исполнения. Исходя из п.п. 1, 3 ст. 424 ГК РФ, цена договора может быть определена приблизительно либо договор может предусматривать порядок определения его цены, например, исходя из тарифа за единицу услуги. Например, сумма оплаты услуг связи может определяться исходя из показания средств измерений, средств связи с измерительными функциями, учитывающих объем оказанных услуг связи, и тарифа на услуги связи (ст. 28, п. 2 ст. 54 Федерального закона от 07.07.2003 N 126-ФЗ "О связи"). Если сумма оплаты исполнителю по договору по итогам расчетного периода (в частности месяца) зависит от объема услуг, оказанных в этом периоде, то изменение такой суммы в связи с изменением объема услуг не является изменением (уточнением) цены договора, поскольку цена единицы услуги (минуты телефонного разговора и т.д.) не меняется. В этой ситуации стороны лишь исполняют условия договора о порядке определения цены.
Если же стороны своим соглашением меняют сам порядок определения цены договора, например устанавливают новый тариф за единицу услуги, предметом такого соглашения по существу является изменение цены договора. В этом случае заказчик обязан в десятидневный срок внести в ЕИС информацию об изменении договора с указанием измененных условий, кроме случаев, когда внесение в ЕИС сведений о закупке не требуется (ч.ч. 5, 15 ст. 4 Закона N 223-ФЗ, п.п. 42, 43 Положения). Однако необходимости вносить изменения в отчетность о заключенных договорах в связи с такими изменениями Положение не предусматривает.
III. В ряде случаев закупки осуществляются на основании рамочных договоров. В письме Минэкономразвития России от 29.03.2016 N Д28и-775 высказано мнение о том, что закупки, произведенные на основании спецификаций, заявок, счетов, дополнительных соглашений, оформленных после 01.01.2012 во исполнение рамочных договоров, заключенных (датированных) до 01.01.2012, правомерно не размещать в ЕИС как не подпадающие под действие Закона N 223-ФЗ.
Но, на наш взгляд, необходимо все же учитывать, что рамочный договор определяет лишь общие условия обязательственных взаимоотношений сторон (п. 1 ст. 429.1 ГК РФ) и не является договором поставки, подряда, возмездного оказания услуг и т.д., поскольку он не предусматривает наименование и количество товара, условия о выполнении определенной работы, оказании определенной услуги, то есть не позволяет определить предмет соответствующего договора (п. 3 ст. 455, п. 1 ст. 702, п. 1 ст. 779 ГК РФ). Если стороны во исполнение рамочного договора конкретизируют характеристики поставляемого товара, выполняемой работы, оказываемой услуги в дополнительном соглашении, спецификации или ином аналогичном документе, закупка, на наш взгляд, может считаться состоявшейся только в результате такого согласования, а не заключения рамочного договора.
Поэтому, если среди упомянутых в вопросе договоров об оказании услуг имеются рамочные договоры, во исполнение которых стороны в последующем согласуют конкретный объем и цену оказываемых услуг, такое согласование следует считать закупкой, при осуществлении которой заказчик должен руководствоваться требованиями Закона N 223-ФЗ. Соответственно, в такой ситуации появляется необходимость включать сведения об этих закупках в отчетность о договорах, заключенных по итогам месяца (ч. 19 ст. 4 Закона N 223-ФЗ, раздел VIII Положения), кроме упомянутых выше случаев, когда отражать сведения о закупке в ЕИС не требуется.
Напомним, что, поскольку сам Закон N 223-ФЗ не определяет порядок подготовки и проведения процедур закупки (способы закупки) и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а требует от заказчика определить их в положении о закупке (ч. 2 ст. 2 Закона N 223-ФЗ), для осуществления закупки нового объема услуг (продления срока действия такого договора) без проведения конкурентных процедур необходимо, чтобы такая возможность была предусмотрена положением о закупке. Это можно сделать путем внесения изменений в ранее утвержденное положение о закупке, предусмотрев, например, что пролонгация заключенного договора об оказании услуг связи производится без применения конкурентных процедур, то есть договор считается заключенным на новый срок с единственным исполнителем.
Также обратим внимание, что Закон N 223-ФЗ не связывает возможность осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) с ценой договора, в частности, не ограничивает возможность закупать у такого контрагента товары (работы, услуги) на сумму более 100 000 рублей. Поэтому при определении способа закупки в случае заключения дополнительного соглашения к договору на сумму более 100 000 рублей (признаваемого договором, который заключается в рамках новой закупки) заказчик должен руководствоваться утвержденным им положением о закупке.

Ответ подготовил:
Эксперт службы Правового консалтинга ГАРАНТ
Ерин Павел

Контроль качества ответа:
Рецензент службы Правового консалтинга ГАРАНТ
Барсегян Артем

30 декабря 2016 г.

Материал подготовлен на основе индивидуальной письменной консультации, оказанной в рамках услуги Правовой консалтинг. 

-------------------------------------------------------------------------
*(1) В этой связи представляет интерес позиция ФАС России, высказанная применительно к отношениям, связанным с размещением заказа в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ): при заключении дополнительных соглашений, которыми действие соответствующего государственного контракта, заключенного с единственным поставщиком (в том числе на основании п.п. 1, 2, 2.1 ч. 2 ст. 55 Закона N 94-ФЗ), продлевается на новый срок, такие контракты считаются вновь заключенными и их заключение должно осуществляться в соответствии с положениями Закона N 94-ФЗ (тема 5 Обзора разъяснений законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (подготовлен Управлением контроля размещения государственного заказа ФАС России, октябрь 2011 г.)). Эта позиция явно основана на признании равнозначности "заключения договора, как такового" и "заключения договора путем продления ранее заключенного". Причем, как видим, контролирующий орган не видит нарушения закона в "заключении договора путем продления ранее заключенного". Несмотря на то что в настоящий момент Закон N 94-ФЗ не действует, полагаем, указанная позиция остается актуальной для рассматриваемого случая, так как касается схожей с ним ситуации - продления договора, заключение и изменение которого связано с необходимостью проведения определенных процедур.