Новые консультации в системе ГАРАНТ Консалтинг

По данному вопросу мы придерживаемся следующей позиции:
Само по себе установление в конкурсной документации требований о необходимости указания в заявке конкретных показателей материалов, используемых при выполнении работ, если такие требования не являются избыточными, не противоречит закону. Несоответствие заявки участника указанному требованию является основанием для ее отклонения.

Обоснование позиции:
Согласно ч. 3 ст. 56 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ) при проведении конкурса с ограниченным участием применяются положения Закона N 44-ФЗ о проведении открытого конкурса с учетом особенностей, определенных указанной статьей. Поскольку каких-либо особенностей в этой части ст. 56 Закона N 44-ФЗ не устанавливает, в приведенной ситуации конкурсная документация должна содержать, в частности, описание объекта закупки и условий контракта, предусмотренные статьей 51 Закона N 44-ФЗ требования к содержанию, в том числе к описанию предложения участника открытого конкурса, к форме, составу заявки на участие в открытом конкурсе и инструкцию по ее заполнению (п.п. 1, 4 ч. 1 ст. 50 Закона N 44-ФЗ). Заявка на участие в конкурсе должна содержать всю указанную заказчиком в конкурсной документации информацию, в том числе предложение участника конкурса в отношении объекта закупки (п. 2 ч. 2 ст. 51 Закона N 44-ФЗ).
В приведенной ситуации объектом закупки являются строительные работы. Их состав, используемые для их выполнения материалы и прочие параметры определяются проектной документацией. Такая документация входит в состав конкурсной документации, а ее содержание, очевидно, должно учитываться заказчиком при формировании описания объекта закупки.
Предусмотренные Законом N 44-ФЗ обязательные требования к описанию объекта закупки сводятся к необходимости описания объекта закупки через его функциональные, технические, качественные и эксплуатационные характеристики (п. 1 ч. 1 ст. 33 Закона N 44-ФЗ). Как следует из ч. 2 ст. 33 Закона N 44-ФЗ, эти характеристики определяются показателями, позволяющими определить соответствие закупаемых товара, работы, услуги установленным заказчиком требованиям. При этом указываются максимальные и (или) минимальные значения таких показателей, а также значения показателей, которые не могут изменяться. Документация о закупке может определять товары, подлежащие поставке, а товары, используемые при выполнении работ, определяет по умолчанию посредством указания товарных знаков, однако такое указание обязательно должно сопровождаться словами "или эквивалент". Иными словами, по нашему мнению, документация о закупке должна содержать общее, "родовое" описание приобретаемых и (или) используемых товаров (а также результатов работ), относящихся к одной группе, категории, конкретизация же наименования и характеристик таких товаров производится участником закупки в его заявке. Данные требования применимы и к закупкам, осуществляемым путем проведения конкурсов.
В свою очередь, заявка на участие в закупке должна содержать конкретные показатели, характеристики товара, предлагаемого к поставке. В частности, показатели, характеристики товара должны быть конкретными, позволяющими отличить один товар от другого, на что указывалось в письме Минэкономразвития России от 12.04.2011 N Д22-577. Данные разъяснения давались в период действия Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ), однако мы полагаем, что они остаются актуальными, поскольку такие требования вытекают из норм Гражданского кодекса РФ, на котором основывался Закон N 94-ФЗ (ч. 1 ст. 2 этого Закона) и на котором основывается Закон N 44-ФЗ (смотрите ч. 1 ст. 2 этого Закона). Это необходимо в том числе в силу того, что без согласования предмета контракта он может быть признан незаключенным в силу п. 1 ст. 432 ГК РФ.
Этот принцип наиболее ярко выражен в нормах, регулирующих проведение электронного аукциона. Согласно п.п. 1, 3 ч. 3 ст. 66 Закона N 44-ФЗ заявка на участие в электронном аукционе должна, помимо согласия участника закупки на поставку или применение при выполнении работ, оказании услуг товара, описанного в документации о закупке, либо, если участник предлагает к поставке, применению иной товар, - наименования такого товара, в любом случае содержать и конкретные показатели предлагаемого товара, соответствующие значениям, установленным документацией об электронном аукционе. В случае несоответствия характеристик предлагаемого товара значениям, указанным в документации, заявка отклоняется (п. 2 ч. 4 ст. 67 Закона N 44-ФЗ). В этом контексте системный анализ норм Закона N 44-ФЗ, в первую очередь - п. 2 ч. 2 ст. 51 и ч. 3 ст. 53, п. 1 ч. 3 ст. 73 и ч. 7 ст. 78, ч. 10 ст. 83, п. 2 ч. 2 ст. 88 и ч. 4 ст. 89 этого Закона, показывает, что те же правила должны применяться и при иных способах закупки.
Указание ч. 2 ст. 33 Закона N 44-ФЗ о том, что документация о закупке должна содержать максимальные и (или) минимальные значения таких показателей, позволяющие определить соответствие закупаемых товара, работы, услуги установленным заказчиком требованиям, а также значения показателей, которые не могут изменяться, на наш взгляд, следует понимать так, что если значения каких-либо показателей должны быть указаны именно в виде твердого значения, документация должна содержать соответствующие указания (смотрите п. 4 письма Минэкономразвития России от 19.08.2014 N Д28И-1616, ответ на вопрос 1 в письме Минэкономразвития России от 10.12.2014 N Д28и-2796). В случае, если заявка содержит значения показателей, не соответствующие требованиям документации о закупке, - точные значения там, где документация требует указания диапазона значений, или, напротив, диапазон значений там, где документация требует указания точных значений, заявка может быть отклонена (см., например, тему 2 Обзора ФАС России за октябрь 2014 г.). Если же документация о закупке не содержит указаний относительно того, какие показатели должны быть определены диапазоном значений, а какие - точными значениями, возможно возникновение споров относительно правомерности отклонения заявки, в которой указаны диапазон значений тех показателей, которые заказчик хотел видеть точными, или, напротив, - заявки, в которой указаны точные значения там, где, по мнению заказчика, должен быть указан диапазон. В отсутствие в документации о закупке вышеназванных указаний отклонение заявки может быть признано неправомерным (см., например, постановление Девятого ААС от 31.03.2015 N 09АП-6400/15). Причем само отсутствие таких указаний может рассматриваться как свидетельство утверждения документации о закупке, не соответствующей закону, что влечет административную ответственность, предусмотренную ч. 4.2 ст. 7.30 КоАП РФ (смотрите, например, тему 5 Обзора ФАС России за май 2015 г., тему 4 Обзора ФАС России за май 2015 г.).
Вопрос о правомерности установления заказчиком требований об определении тех или иных показателей в заявке на участие в закупке точными показателями или диапазоном значений, как мы полагаем, не может иметь общего ответа, и в случае возникновения такого спора окончательно разрешить его может только суд, исходя из конкретных обстоятельств дела. С одной стороны, определение тех иных показателей каким-либо диапазоном или, напротив, точным значением может приводить к тому, что требованиям документации о закупке сможет соответствовать только один товар. Это, безусловно, противоречит общим принципам закупки. С другой стороны, показатели характеристик товара устанавливаются заказчиком исходя из его фактически сложившихся потребностей. Для определения правомерности требований к определению значений характеристик товара суд может опираться на результаты технической экспертизы, информацию от производителей товара и другие доказательства. Могут приниматься в расчет требования технических регламентов, принятых в соответствии с законодательством РФ о техническом регулировании, документов, разрабатываемых и применяемых в национальной системе стандартизации, принятых в соответствии с законодательством РФ о стандартизации, которые должны применяться при описании объекта закупки в силу п. 2 ч. 1 ст. 33 Закона N 44-ФЗ (смотрите, например, постановление Тринадцатого ААС от 03.10.2014 N 13АП-17939/14), хотя, исходя из потребностей заказчика, требования к товару, содержащиеся в документации о закупке, могут быть и строже, чем требования стандартов (смотрите, например, постановления АС Уральского округа от 14.04.2015 N Ф09-1427/15, Шестнадцатого ААС от 06.05.2015 N 16АП-756/15). Во всяком случае, как показывает правоприменительная практика, само по себе установление заказчиком требования к описанию участниками закупки в составе своих заявок на участие в конкурсе конкретных показателей товаров, используемых при выполнении работ, не свидетельствует о нарушении закона (смотрите, например, решение Федеральной антимонопольной службы от 7 апреля 2017 г. N К-262/17, решение Федеральной антимонопольной службы от 5 апреля 2017 г. N К-252/17, решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу от 14 января 2016 г. N 44-137/16, решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу от 4 июня 2014 г. N 44-802/14). Вместе с тем исходя из конкретных обстоятельств установленные в конкурсной документации требования к описанию материалов, используемых при выполнении работ, могут квалифицироваться как избыточные и, следовательно, не соответствующие п. 4 ч. 1 ст. 50 Закона N 44-ФЗ. Речь идет, например, о требованиях к описанию таких показателей, как химический и компонентный состав, результат испытаний и т.п. Ответственность за установление таких избыточных требований предусмотрена ч. 4.2 ст. 7.30 КоАП РФ (смотрите решение Федеральной антимонопольной службы от 22 декабря 2016 г. N К-2055/16, постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16 января 2017 г. N 15АП-18725/16, решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю от 14 апреля 2017 г. N 06/3351, решение Федеральной антимонопольной службы от 27 июля 2016 г. N К-1193/16, решение Федеральной антимонопольной службы от 13 июля 2016 г. N К-1124/16, решение Федеральной антимонопольной службы от 19 мая 2016 г. N К-784/16, решение Федеральной антимонопольной службы от 1 апреля 2016 г. N К-506/16).
В заключение напомним, что решение вопроса о квалификации предусмотренных документацией о закупке требований к содержанию заявки как правомерных либо избыточных определяется фактическими обстоятельствами и в случае возникновения спора может быть сделано лишь судом. За официальными разъяснениями по заданным вопросам заказчик может обратиться в ФАС России и в Минфин России (п.п. 1 и 2 постановления Правительства РФ от 26.08.2013 N 728).

Ответ подготовил:
Эксперт службы Правового консалтинга ГАРАНТ
Александров Алексей

Ответ прошел контроль качества

2 августа 2017 г.

Материал подготовлен на основе индивидуальной письменной консультации, оказанной в рамках услуги Правовой консалтинг.