Новые консультации в системе ГАРАНТ Консалтинг

По данному вопросу мы придерживаемся следующей позиции:
Объединение в одном лоте закупки услуг по предоставлению автомобильных стояночных мест на закрытой стоянке для школьных автобусов, услуг по предрейсовому и послерейсовому медицинскому осмотру водителей и услуг по предрейсовому и послерейсовому техническому контролю транспортных средств в рамках одного лота может быть признано неправомерным. Однако окончательное решение по этому вопросу может принять только суд с учетом конкретных обстоятельств дела.

Обоснование позиции:
Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ) не устанавливает ограничений в отношении выбора заказчиком объекта закупки как такового, то есть выбора товаров, работ, услуг, которые будут предметом одного контракта, заключаемого в соответствии с этим Законом. Как следует из положений Закона N 44-ФЗ (в частности из ст.ст. 12, 13, ч.ч. 1 и 2 ст. 33 этого Закона), заказчик формирует предмет закупки самостоятельно, определяя, какие товары, работы, услуги (или сочетание товаров, работ, услуг) в наибольшей мере отвечают его потребностям.
Такой же подход существовал применительно к положениям регулировавшего по существу аналогичные отношения Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ), утратившего силу с 01.01.2014. Например, в письме Минэкономразвития России от 16.01.2015 N Д28и-71 отмечается, что заказчик формирует предмет заказа самостоятельно с учетом требований антимонопольного законодательства, исходя из собственных нужд. А суды неоднократно указывали, что задачей законодательства о размещении заказа является не столько обеспечение максимального числа участников, сколько выявление в результате торгов лица, исполнение контракта которым в наибольшей степени будет отвечать целям эффективного использования источников финансирования и потребностям Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков (смотрите, например, постановление Президиума ВАС РФ от 29.01.2013 N 11604/12).
Однако определенные ограничения свободы формирования предмета закупки вытекают из ч. 3 ст. 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ). Эта норма устанавливает запрет на ограничение конкуренции между участниками торгов, запроса котировок, запроса предложений путем включения в состав лотов продукции (товаров, работ, услуг), технологически и функционально не связанной с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов или запроса котировок, запроса предложений. Приведенная норма является специальной по отношению к положениям Закона N 44-ФЗ и должна учитываться при закупках, осуществляемых в соответствии с этим Законом (смотрите, например, постановление ФАС Поволжского округа от 03.07.2014 N Ф06-12007/13).
Понятие функциональной и технологической взаимосвязи товаров, работ, услуг законодательством не раскрывается. Представляется, что этот вопрос и не может быть урегулирован нормами права, поскольку является в значительной степени техническим и оценочным. Разумеется, могут быть сформулированы какие-то общие принципы, критерии, позволяющие установить отсутствие/наличие функциональной и технологической взаимосвязи между различными товарами, однако, к сожалению, на настоящий момент ни о наличии официальных разъяснений, где формулировались бы какие-либо подобные, универсальные критерии, ни о наличии единообразного подхода к его разрешению в правоприменительной практике нам не известно.
На наш взгляд, единственным относительно объективным критерием технологической и функциональной взаимосвязи товаров (работ, услуг) может выступать обоснование того, что поставка одних товаров (выполнение работ, оказание одних услуг) невозможна, затруднительна или, по крайней мере, нецелесообразна без одновременной или последовательной поставки другого товара (выполнения работ, оказания услуг). При этом целесообразность одновременной закупки разных товаров работ, услуг очевидно является категорией оценочной.
Безусловно очевидно, что проведение предрейсовых и послерейсовых как медицинских осмотров водителей, так и мероприятий технического контроля транспортных средств имеет общую цель: возможность эксплуатации транспортных средств - школьных автобусов с учетом обеспечения безопасности дорожного движения. Размещение школьных автобусов на закрытой стоянке также предполагается из соображений их надлежащей сохранности, безопасности от несанкционированных воздействий и в качестве обеспечения единого места проведения вышеуказанных мероприятий, а значит, также может преследовать ту же цель.
Вместе с тем единство цели не обязательно означает закупки тех или иных объектов, не обязательно означает наличие между ними технологической или функциональной взаимосвязи. Например, услуги по уборке офисных помещений и поставка канцелярских принадлежностей также преследуют одну цель - обеспечение возможности надлежащего функционирования служащих, однако очевидно, что и функциональная, и технологическая связь между ними отсутствует.
В данном случае также возможно приведение и контраргументов.
В частности, услуги по проведению медицинских осмотров подлежат лицензированию, требуют наличия соответствующих сертификатов, подтверждающих наличие необходимой квалификации у непосредственно оказывающих их граждан*(1), в то время как для выполнения услуг по техническому обслуживанию транспортных средств законодательство не ставит никаких условий*(2). Что касается услуг по предоставлению стояночных мест на закрытой стоянке, то если требования документации о закупке предусматривают необходимость, чтобы эта стоянка была охраняемая, то надо учитывать, что для оказания охранных услуг необходима самостоятельная лицензия*(3). Заметим, что необходимость наличия лицензии на поставку одних товаров, выполнение одних работ или оказание одних услуг при отсутствии такой необходимости либо наличия иных лицензий в отношении других товаров, работ, услуг само по себе не является ни обоснованием, ни доказательством существования функциональной и (или) технологической связи, правомерности или неправомерности включения в один лот данных товаров, работ, услуг (смотрите, например, постановление Президиума ВАС РФ от 29.01.2013 N 11604/12, постановление Восьмого ААС от 21.07.2014 N 08АП-4186/14). Однако, полагаем, данный момент может быть принят во внимание при оценке практической возможности одновременного выполнения всех работ, оказания всех услуг, поставки всех товаров одним и тем же лицом, целесообразности их приобретения в рамках одного контракта. Так, в качестве аргумента против правомерности объединения указанных в запросе услуг в один лот может быть указание на то, что для оказания услуг по проведению медицинских осмотров необходимо наличие в штате квалифицированных медицинских работников, и трудно ожидать их наличия в организациях, осуществляющих техническое обслуживание транспортных средств. Равным образом и наоборот: наличие в штате организаций, оказывающих медицинские услуги, достаточного количества автомехаников - не самая обычная ситуация. Необходимость же наличия еще одной лицензии для организации охраны стоянки тем более осложняет возможность исполнения контракта одним лицом, что сужает круг возможных участников закупки. Безусловно, документация о закупке может содержать определение объекта закупки как "услуги по организации предварительных предрейсовых и послерейсовых... предоставления стояночных мест... своими или привлеченными силами...", которые может оказать и лицо, не имеющее вообще никаких лицензий. Однако в таком случае возникает как раз вопрос о целесообразности закупки услуг по объединению разных услуг по сравнению с выполнением такого объединения этих услуг самим заказчиком.
К сожалению, нам не удалось найти разъяснений или материалов правоприменительной практики, в которых бы разрешался рассматриваемый вопрос. Немногочисленные материалы по сходным вопросам не единообразны.
Так, в решении УФАС по Краснодарскому краю от 07.04.2016 N 93-Т/2016 при рассмотрении вопроса об объединении в один лот автотранспортных услуг и услуг по аренде стояночных мест названные услуги оценены как технологически совместимые, а их объединение - правомерно.
А вот УФАС по Республике Карелия в своем решении от 06.10.2015 N 04-36/04-2015 отметил, что крупный лот сам по себе способен отпугнуть претендентов, у которых отсутствуют достаточные возможности, что в свою очередь влечет за собой ограничение по качеству выполняемых услуг. Правомерность данного решения подтверждена арбитражными судами (постановление АС Северо-Западного округа от 29.11.2016 N Ф07-9197/16).
Одним словом, решение вопроса о правомерности объединения в рамках одного лота предметов закупки во многом зависит от оценки правоприменительным органом обстоятельств спорной ситуации. В случае возникновения спора окончательное решение по этому вопросу может принять только суд с учетом конкретных обстоятельств дела, в том числе формулировок, использованных в контракте, извещении и документации о закупке.

Ответ подготовил:
Эксперт службы Правового консалтинга ГАРАНТ
Виноградова Марина

Контроль качества ответа:
Рецензент службы Правового консалтинга ГАРАНТ
Серков Аркадий

7 февраля 2018 г.

Материал подготовлен на основе индивидуальной письменной консультации, оказанной в рамках услуги Правовой консалтинг. 

-------------------------------------------------------------------------
*(1) Подробнее об этом смотрите в следующих материалах:
Вопрос: В транспортной организации предрейсовый медицинский осмотр проводит физическое лицо, имеющее соответствующее удостоверение. Данное физическое лицо не состоит ни в штате данной организации, ни в штате какой-либо иной организации. Вознаграждение за услугу проведения медицинского осмотра физическое лицо не получает. Правомерно ли проведение указанным лицом предрейсового медицинского осмотра? Предусмотрена ли в данном случае административная ответственность организации? (ответ службы Правового консалтинга ГАРАНТ, июнь 2017 г.);
Вопрос: Какой документ должен иметь медицинский работник, проводящий предрейсовый и послерейсовый осмотр: лицензию или сертификат (здравпункт организации лицензии на медицинские услуги не имеет)? (ответ службы Правового консалтинга ГАРАНТ, январь 2016 г.).
*(2) Подробнее об этом смотрите в следующем материале:
Вопрос: Государственное унитарное предприятие занимается морскими грузоперевозками. Предприятие проводит предрейсовый медицинский осмотр своих водителей и предрейсовый технический осмотр автомобилей предприятия. Может ли оно оказывать услуги по предрейсовому техническому осмотру автомобилей сторонней организации? (ответ службы Правового консалтинга ГАРАНТ, сентябрь 2015 г.).
*(3) Подробнее об этом смотрите в следующем материале:
Вопрос: Заказчиком проводился электронный аукцион "Оказание услуг по круглосуточной охране территории" на основании Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ. Участником аукциона была представлена в первой части заявки копия действующей лицензии на право занятия негосударственной (частной) охранной деятельностью (п. 7 ст. 3 Закона N 2487-1 от 11.03.1992 "О частной детективной и охранной деятельности РФ"). Во второй части заявки участник лицензию не представил, что противоречит п. 1 части 6 ст. 69 Закона о контрактной системе, аукционной документации. Правомерен ли будет отказ в допуске по этому основанию участника к участию в электронном аукционе? (ответ службы Правового консалтинга ГАРАНТ, декабрь 2014 г.).