Новые консультации в системе ГАРАНТ Консалтинг

По данному вопросу мы придерживаемся следующей позиции:
Включение закупки в план закупок и план-график на 2018 год и размещение извещения о закупке в декабре 2018 года без гарантий финансового обеспечения сами по себе не являются нарушением закона. Однако заказчик тем самым принимает на себя риск предъявления претензий со стороны лица, с которым будет заключен контракт, в случае, если субсидия не будет выделена.

Обоснование позиции:
В соответствии с ч. 1 ст. 21 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ) основанием для осуществления закупок является план-график (смотрите также пп. 6 п. 3.3 ст. 32 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях"). План-график разрабатывается ежегодно на один год и должен утверждаться заказчиком - бюджетным учреждением в течение 10 рабочих дней после утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности (далее - ПФХД) (ч. 10 ст. 21 Закона N 44-ФЗ). План-график формируется в соответствии с планом закупок (ч. 2 ст. 21 Закона N 44-ФЗ), который, в свою очередь, формируется на срок, соответствующий сроку действия соответствующего нормативного правового акта о бюджете на очередной финансовый год и плановый период (ч. 4 ст. 17 Закона N 44-ФЗ). Сроки утверждения и размещения для плана закупок установлены такие же, как и для плана-графика (ч.ч. 8, 9 ст. 17 Закона N 44-ФЗ).
В силу п. 3 ст. 3 Закона N 44-ФЗ закупка по общему правилу начинается с определения поставщика (подрядчика, исполнителя, далее - контрагент) и завершается исполнением обязательств сторонами контракта. В свою очередь, определение контрагента согласно п. 2 ст. 3 Закона N 44-ФЗ начинается с размещения извещения об осуществлении закупки и заканчивается заключением контракта.
Соответственно, для начала любой новой, не планировавшейся ранее закупки, размещения извещения об осуществлении такой закупки она должна быть внесена в план закупок и - обязательно! - в план-график.
При этом Закон N 44-ФЗ не запрещает заключения контрактов в текущем финансовом году с условием об исполнении и оплате в следующем и не регулирует данный вопрос. Иными словами, включение в план закупок и план-график закупки, заканчивающейся заключением контракта, который будет исполняться в следующем году, не противоречит закону.
Законодательство допускает внесение изменений и в план закупок (ч. 6 ст. 17 Закона N 44-ФЗ), и в план-график, при этом первым из оснований для изменения плана-графика является изменение плана закупок (ч. 13 ст. 21 Закона N 44-ФЗ). При этом законодательство не дает исчерпывающего перечня оснований для изменения плана закупок, плана-графика: перечисляя некоторые случаи, ч. 6 ст. 17, ч. 13 ст. 21 Закона N 44-ФЗ также отсылают к подзаконным актам, принятым основании ч. 5 ст. 17 и ч. 4, 5 ст. 21 Закона N 44-ФЗ соответственно (п. 6 ч. 6 ст. 17, п. 5 ч. 13 ст. 21 Закона N 44-ФЗ). А таковые акты не только дополняют данный в законе перечень иными случаями, но и:
- допускают изменение планов закупок, планов-графиков закупок для нужд субъекта РФ, муниципального образования в случаях, установленных высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией в порядке формирования, утверждения и ведения планов закупок, планов-графиков (пп. "ж" п. 8 Требований..., утвержденных постановлением Правительства РФ от 21.11.2013 N 1043, пп. "з" п. 10 Требований..., утвержденных постановлением Правительства РФ от 05.06.2015 N 554);
- единообразно указывают на "возникновение иных обстоятельств, предвидеть которые на дату утверждения плана закупок / плана-графика было невозможно" (пп. "и" п. 11 Правил..., утвержденных постановлением Правительства РФ от 05.06.2015 N 552, пп. "ж" п. 8 Правил..., утвержденных постановлением Правительства РФ от 05.06.2015 N 553, пп. "ж" п. 10 Требований..., утвержденных постановлением Правительства РФ от 05.06.2015 N 554).
Безусловно, вопрос о том, относится ли к последней категории случаев поступление информации о получении субсидии в следующем году без принятия официального решения и включения таковой суммы в соответствующую строку бюджета, является спорным. Однако сам факт того, что перечень случаев изменения плана закупок и плана графика не является закрытым, показывает, на наш взгляд, что изменение в таком случае плана закупок и плана-графика не является нарушением закона само по себе*(1).
Правило о заключении и оплате контрактов в пределах доведенных на определенный период лимитов бюджетных обязательств, установленное п. 2 ст. 72 БК РФ, а равно и административная ответственность за нарушение этого требования (ст. 15.15.10 КоАП РФ) на бюджетные учреждения не распространяются, поскольку они получателями бюджетных средств не являются, а в рамках законодательства о контрактной системе в сфере закупок отделены от государственных и муниципальных заказчиков (ст. 6 БК РФ, п. 3 ч. 1 ст. 1, п. 7 ст. 3 Закона N 44-ФЗ).
Безусловно, между объемом принимаемых такими учреждениями обязательств и объемом планируемых поступлений должна быть прямая связь. Однако сама возможность заключения бюджетными учреждениями контрактов не обусловлена ни включением планируемых по таким договорам расходов в ПФХД, ни наличием финансового обеспечения исполнения договоров*(2). Тем более не предусмотрено за такие действия в сфере планирования закупок административной ответственности*(3).
Таким образом, в случае внесения соответствующих изменений в план закупок и план-график возможно и размещение в декабре 2018 года извещения о закупке, контракт, заключенный по итогам которой, должен исполняться в следующем году и должен быть обеспечен за счет средств, которые должны быть получены в 2019 году, даже если официально такие средства еще не выделены.
Однако при этом бюджетное учреждение принимает на себя риск, возникающий в том случае, если контракт по итогам закупки будет заключен, а официальное решение о выделении субсидии в 2019 году не будет принято. Дело в том, что суды, как правило, исходят из того, что неполучение бюджетного финансирования бюджетным учреждением не освобождает его от ответственности за неисполнение обязательств по его контрактам (смотрите, например, постановление Пятнадцатого ААС от 01.06.2016 по делу N А32-1892/2016*(4), решение АС Волгоградской области от 28.09.2015 по делу N А12-34413/2015, а также постановление Тринадцатого ААС от 27.04.2012 N 13АП-3489/12, постановление Пятнадцатого ААС от 15.10.2012 N 15АП-12147/12).

Ответ подготовил:
Эксперт службы Правового консалтинга ГАРАНТ
Чашина Татьяна

Контроль качества ответа:
Рецензент службы Правового консалтинга ГАРАНТ
Серков Аркадий

13 декабря 2018 г.

Материал подготовлен на основе индивидуальной письменной консультации, оказанной в рамках услуги Правовой консалтинг. 

-------------------------------------------------------------------------
*(1) Безусловно, следует учитывать, что с 1 января 2017 года в соответствии с ч. 6 ст. 99 Закона N 44-ФЗ, постановлением Правительства РФ от 12.12.2015 N 1367 Федеральным казначейством осуществляется контроль за соответствием информации об объеме финансового обеспечения, включенной в план закупок, информации об объеме финансового обеспечения для осуществления закупок, утвержденном и доведенном до заказчика (пп. "а" п. 2 ч. 1 Закона N 44-ФЗ), а также информации, включенной в планы-графики закупок, информации, содержащейся в планах закупок (пп. "б" п. 2 ч. 1 Закона N 44-ФЗ). В случае отрицательного результата проверки информации об объеме финансового обеспечения, включенной в планы закупок, на соответствие показателям ПФХД информация в единой информационной системе не будет размещаться до устранения несоответствия и прохождения повторного контроля (п. 15 Правил осуществления контроля..., утвержденных постановлением Правительства РФ от 12.12.2015 N 1367). Однако исходя из пп. "а" п. 13 указанных Правил план закупок и план-график проверяются на соответствие только ПФХД, в который в данном случае изменения уже внесены.
*(2) План ФХД бюджетного учреждения, составленный и утвержденный в силу пп. 6 п. 3.3 ст. 32 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ, в соответствии с Требованиями, утвержденными приказом Минфина России от 28.07.2010 N 81н, содержит сведения обо всех источниках финансового обеспечения деятельности такого учреждения и соответствующих расходах и является правовым основанием расходов, осуществляемых учреждением. Из содержания норм п. 11.1, п. 19 указанных Требований следует, что общая сумма расходов бюджетного учреждения на закупки товаров, работ, услуг, отраженная в ПФХД, подлежит детализации в плане закупок учреждения, которому ПФХД противоречить не должен. Однако вопросы, связанные с формированием ПФХД, не охватываются сферой регулирования законодательства о контрактной системе. За получением более подробной консультации в этой части Вы можете обратиться с отдельным запросом.
*(3) Подробно об административной ответственности заказчика за нарушения при планировании закупок смотрите в материале: Административная ответственность за нарушения положений Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (подготовлено экспертами компании "Гарант").
*(4) С текстом постановления Пятнадцатого ААС от 01.06.2016 по делу N А32-1892/2016 можно ознакомиться на сайте: http://ras.arbitr.ru/.